Estado, fragmentación y gobernanza

El Estado nación es una forma política en declive. Cuánto pueda durar y de qué forma será sustituido es el debate de fondo, pues lo primero está zanjado. En 1945, la fundación de la Organización de las Naciones Unidas, de la que forma parte integral la Corte Internacional de Justicia, es un momento culminante del proceso que comienza 300 años antes con la “Paz de Westfalia” (1648). Este proceso político consistió en el establecimiento y desarrollo del Estado nacional como unidad política fundamental que subsumió unidades claramente diferenciadas de territorios, poblaciones y gobiernos. Su origen se registra en Europa, pero bajo este modelo se ordenan las relaciones internacionales durante ese largo periodo.
En la segunda mitad del siglo XX culmina ese proceso con el fin del colonialismo territorial y la formación de Estados “nacionales” en África y Asia. En América este proceso se había completado en el siglo XIX.
El principio más importante de este orden internacional fue la soberanía nacional como ámbito de competencia política exclusiva de los Estados que constituían su forma de dominación y los gobiernos en que se materializó. El respeto de las fronteras y del derecho nacional a decidir la forma de gobierno (fuese dictatorial o democrático) eran reglas casi incontestadas y su transgresión considerada un motivo de ofensa o de intervención “imperialista”.
Sin embargo, el surgimiento del sistema de Naciones Unidas coincide con un conjunto de procesos que minan la primacía del Estado nacional como forma principal de la toma de decisiones políticas. Por una parte, la institucionalización de mecanismos de coordinación y de control económico como el FMI, el Banco Mundial y otros de su tipo responde al hecho de que los problemas económicos se vuelven crecientemente internacionales, ya no solamente del dominio doméstico. Este incremento hace que el Estado nación deje de ser paulatinamente el único instrumento o la herramienta idónea para gobernar dichos asuntos. El ejemplo económico es solamente uno. En el lado social se produce una internacionalización de la sociedad a través de procesos migratorios y, más recientemente, mediante innovaciones técnicas que revolucionan la capacidad de comunicación y hacen posible la formación de comunidades y formas de asociación que traspasan los límites de la nación.
Un autor (Bob Jessop, El futuro del Estado capitalista) ubica en dos procesos fundamentales este cambio: uno es la “desnacionalización del Estado” que obliga a gobernar de una manera diferente desde el punto de vista territorial, debido a la emergencia de fenómenos que ya no admiten control nacional; desde empresas transnacionales hasta el crimen organizado y otros flujos. El segundo es la “desestatización del sistema político” observada en la aparición de organizaciones no gubernamentales y grupos de la más diversa índole que se vuelven clave en la toma de decisiones de política pública.
Una componente esencial de ambos procesos (que es a la vez un indicador del cambio) es la progresiva importancia que adquieren los tratados internacionales en los órdenes internos anteriormente reservados a la soberanía del Estado nación. Con cada vez mayor frecuencia e intensidad nos enfrentamos con que cada problema relevante para un país está asociado a cuestiones que afectan a otro, y la solución del mismo requiere de instrumentos comunes. Además, la creciente centralidad de lo humano (lo común, lo que nos asemeja, lo que nos hace iguales desde la diferencia) por distinción de lo estatal o lo nacional tiende a imponerse. El caso de los derechos humanos es, en este sentido, paradigmático: el conflicto entre el predominio de los tratados y convenciones internacionales sobre los ordenamientos internos es y será un tema de debate, conflicto y deliberación constante.
El declive del Estado tradicional representa una transición del predominio del gobierno como forma de generar gobernabilidad a la gobernanza como alternativa para la coordinación y control de formas crecientemente heterónomas de interacción económica, social, política y cultural. La diferencia entre gobierno y gobernanza es que ésta tiende a subsumir al primero y no al revés, y es uno de los conflictos más característicos de hoy.
La fragmentación del Estado y del poder es un síntoma del conjunto de asuntos interrelacionados en esta problemática. La violencia criminal o los reclamos de “soberanías dentro de la soberanía” corresponden a esta fragmentación. Sea desde los órganos de gobierno o de cualquier otra instancia de participación y decisión este es el dilema que continuamente se presenta: ¿adaptación o resistencia? El desarrollo de las formas democráticas también se cifra en este dilema. La primera opción exige imaginación y evolución mientras que la segunda lleva a parálisis y cerrazón. Pero es necesario un esfuerzo de todos los agentes relevantes para entenderlo. Problema que no se formula es problema destinado a la repetición.